Pengawasan parlimen atas pelantikan pendakwa raya / Parliamentary scrutiny over appointment of public prosecutor

[ENGLISH VERSION BELOW] Kami, yang bertandatangan di bawah, mengucapkan tahniah kepada kerajaan yang telah memberikan respon positif terhadap cadangan untuk memisahkan pejabat peguam negara dan pendakwa raya.

Walau bagaimanapun, kami amat khuatir bahawa cadangan terkini kerajaan di bawah Rang Undang-undang Perlembagaan (Pindaan) (No. 2) 2026 tidak menyediakan sebarang semak dan imbang yang mencukupi bagi salah satu pelantikan yang mustahak dalam susunan perlembagaan Malaysia.

Kami ingin menyatakan dengan tegas sokongan untuk memasukkan pengawasan jawatankuasa parlimen terhadap proses pelantikan pendakwa raya.

Peranan pendakwa raya perlukan perlindungan institusi yang kukuh

Pendakwa raya memegang kuasa yang besar, termasuk kuasa tunggal untuk memulakan, menjalankan dan memberhentikan pendakwaan jenayah.

Memandangkan keluasan kuasa tersebut, dan bukti-bukti pada masa lalu yang ketara mempolitikkan jawatan ini, cara pelantikan pendakwa raya sewajarnya telus, bermerit dan dilindungi daripada pengaruh yang tidak wajar.

Rang undang-undang semasa mencadangkan untuk memberikan Agong kuasa budi bicara bagi pelantikan pendakwa raya atas syor daripada Suruhanjaya Perkhidmatan Kehakiman dan Perundangan (SPKP), serta selepas berunding dengan Majlis Raja-Raja.

Adalah wajar untuk diperhatikan bahawa SPKP adalah sebahagian daripada perkhidmatan awam. Walaupun kami menyambut baik prinsip pemisahan peranan peguam negara dan pendakwa raya, cadangan kerangka pelantikan berisiko meletakkan keseluruhan proses di luar kuasa pengawasan parlimen atau awam yang bermakna.

Perlembagaan mengizinkan dan menyokong pengawasan oleh Parlimen

Kami berpendirian bahawa pindaan perlembagaan untuk memasukkan pengawasan parlimen dalam pelantikan pendakwa raya adalah sepenuhnya diizinkan oleh Perlembagaan Persekutuan.

Bertentangan dengan hujah bahawa sebarang penglibatan parlimen adalah tidak berperlembagaan atas premis pelanggaran terhadap prinsip pemisahan kuasa, kami berpandangan bahawa dalam sistem Westminster yang berteraskan kerajaan bertanggungjawab, Perlembagaan secara jelas mempertimbangkan pengawasan oleh institusi luar termasuk Parlimen, dalam pembuatan keputusan eksekutif.

Beberapa peruntukan perlembagaan utama menyokong kesimpulan ini:

• Perkara 39 memperuntukkan kuasa Parlimen untuk memberikan fungsi eksekutif kepada pihak lain melalui undang-undang
• Perkara 40(1) dan 40(2) memperlihatkan bahawa entiti selain jemaah menteri boleh diberi kuasa untuk memberikan nasihat yang mengikat kepada Agong
• Budi bicara Agong untuk melantik perdana menteri di bawah 43(2) adalah tertakluk kepada syarat utama bahawa bakal perdana menteri tersebut adalah seorang ahli Dewan Rakyat dan, pada hemat Agong, “mendapat kepercayaan majoriti Ahli Dewan Rakyat”
• Perkara 40(3) memperuntukkan bahawa undang-undang persekutuan boleh mengehendaki Agong untuk bertindak selepas berunding dengan atau atas syor mana-mana individu atau kumpulan
• Perkara 3(5) membenarkan Parlimen untuk menubuhkan satu majlis bagi menasihati Agong mengenai perkara-perkara yang berhubungan dengan agama Islam
• Berkenaan dengan kuasa Agong untuk melantik Suruhanjaya Pilihan Raya, Perkara 114(2) memperuntukkan bahawa Agong hendaklah mengambil perhatian tentang “peri mustahaknya suatu Suruhanjaya Pilihan Raya yang mendapat kepercayaan awam”
• Kuasa Agong untuk mengeluarkan proklamasi darurat di bawah Perkara 150(1) adalah tertakluk kepada pengawasan parlimen. Di bawah Perkara 150(3), Proklamasi tersebut mesti dibentangkan di bawah kedua-dua Dewan dan boleh dibatalkan oleh resolusi kedua-dua Dewan atas majoriti biasa

Peruntukan-peruntukan ini menunjukkan bahawa Perlembagaan tidak mewajibkan proses membuat keputusan yang tertutup atau eksklusif kepada eksekutif, termasuk dalam proses pelantikan bagi jawatan awam tertinggi.

Kebergantungan kepada kes Semenyih Jaya untuk menolak pengawasan Parlimen adalah tersasar

Sesetengah pihak berhujah bahawa penglibatan Parlimen dalam proses pelantikan pendakwa raya adalah tidak berperlembagaan, dengan bergantung terutamanya kepada keputusan Mahkamah Persekutuan dalam kes Semenyih Jaya lwn Pentadbir Tanah Daerah Hulu Langat (2017). Hujah ini secara asasnya telah tersalah tafsir penghakiman tersebut.

Dalam kes Semenyih Jaya, Perlembagaan Persekutuan telah membatalkan peruntukan undang- undang yang memindahkan kuasa pembuatan keputusan kehakiman kepada penilai awam, dengan memutuskan bahawa kuasa kehakiman di bawah Perkara 121 Perlembagaan Persekutuan adalah secara eksklusif dimiliki dan tidak dapat dipindahkan daripada mahkamah. Mahkamah mengesahkan bahawa kebebasan kehakiman membentuk sebahagian daripada struktur asas Perlembagaan dan tidak boleh dicairkan atau diserahkan oleh perundangan biasa.

Walau bagaimanapun, alasan keputusan Semenyih Jaya terhad secara ketat kepada kuasa kehakiman dan perlindungan kebebasan kehakiman. Ia melibatkan hubungan antara badan kehakiman dan Parlimen – dan tidak langsung menyentuh berkenaan pelantikan oleh badan eksekutif atau hubungan antara eksekutif dan Parlimen yang bersifat gabungan dan bukannya pemisahan yang ketat.

Pentakrifan kes Semenyih Jaya sebagai larangan umum oleh Perlembagaan terhadap apa-apa peranan yang boleh dimainkan oleh Parlimen dalam pelantikan jawatan awam tertinggi adalah penyimpangan alasan keputusan kes tersebut.

Kes ini tidak menyatakan – dan Mahkamah Persekutuan tidak memutuskan –bahawa peranan Parlimen adalah terhad kepada meluluskan undang-undang, atau fungsi pengawasan parlimen tidak termasuk pengawasan pelantikan jawatan awam oleh eksekutif.

Bahkan, Semenyih Jaya sendiri menegaskan bahawa Perlembagaan mengandungi prinsip- prinsip yang substantif, merangkumi kedaulatan undang-undang, pemisahan kuasa, semak dan imbang dan kebertanggungjawaban demokratik, yang wajar diberikan kesan yang luas dan bermatlamat.

Sebagaimana yang diputuskan dalam keputusan Mahkamah Persekutuan dalam kes Alma Nudo Atenza lwn PP & Rayuan lain (2019), perenggan 70-71, teras doktrin pemisahan kuasa adalah keperluan terhadap mekanisme semak dan imbang untuk mengelakkan risiko salah guna kuasa. Eksekutif, Parlimen dan Kehakiman membentuk mekanisme saling semak antara satu sama lain melalui proses mengawal dan dikawal oleh cabang yang lain.

Prinsip-prinsip yang khusus ini menyokong, bukan melemahkan, alasan-alasan untuk pengawasan parlimen terhadap pelantikan pendakwa raya. Pembacaan yang tepat dan menyeluruh terhadap kes Semenyih Jaya memperkukuh, bukannya mengurangkan, keperluan pengawasan yang bermakna terhadap pelantikan ini.

Mekanisme semak dan imbang adalah suatu keperluan berperlembagaan

Perlembagaan Malaysia mengguna pakai model parlimen Westminster di bawah sistem raja berperlembagaan, yang dicirikan oleh beberapa elemen gabungan eksekutif dan Parlimen dari segi komposisi dan kuasa.

Unsur-unsur percantuman inilah yang menjadikan peranan semak dan imbang Parlimen dan kuasa pengawasan ke atas Eksekutif amat penting, suatu hakikat yang diiktiraf dalam Perlembagaan melalui peruntukan seperti Perkara 43(3) yang memerlukan jemaah menteri bertanggungjawab secara kolektif kepada Parlimen.

Perlu diingatkan bahawa rang undang-undang tersebut tidak mengalihkan kuasa pelantikan pendakwa raya daripada badan eksekutif. Ia hanya memindahkan kuasa daripada perdana menteri kepada bahagian lain dalam eksekutif dan perkhidmatan awam, iaitu Agong dan SPKP.

Oleh itu, pengawasan parlimen ke atas pelantikan pendakwa raya bukanlah sebuah penyimpangan daripada model perlembagaan kita bahkan suatu keperluan penting untuk mengekalkan semak dan imbang dalam pelaksanaan kuasa baharu ini.

Tanpa mekanisme semak dan imbang, cadangan kerajaan berisiko meletakkan pelantikan pendakwa raya di luar pengawasan parlimen dan kehakiman, keadaan yang mana mungkin bertentangan dengan struktur asas Perlembagaan.

Akauntabiliti demokratik, kedaulatan undang-undang dan pengasingan kuasa adalah nilai perlembagaan asas yang mesti dilindungi secara aktif, bukan dilepaskan secara senyap.

Kami tidak menggesa supaya Parlimen melantik pendakwa raya

Penyelesaian perlembagaan yang kami cadangan adalah pengawasan tanpa penggantian.

Kami menyeru agar ahli Parlimen, sebagai wakil-wakil kepentingan awam yang bertanggungjawab langsung kepada pihak awam, memainkan peranan pengawasan yang bermakna dalam proses pelantikan, seperti yang dilakukan di negara-negara seperti Kanada, Jerman, Switzerland, Kenya, Chile dan lain-lain, untuk memastikan ketelusan dan pematuhan dengan kelayakan serta prosedur yang terpiawai, untuk mengagihkan kebertanggungjawaban merentas institusi, serta untuk mengurangkan risiko pengaruh tidak wajar ke atas pihak yang akan memegang salah satu daripada jawatan yang paling berkuasa di Persekutuan Malaysia.

Seruan kami kepada Parlimen

Kami menyeru ahli Parlimen, rentas parti, untuk:

• Menolak sebarang hujahan bahawa pengawasan parlimen dalam proses pelantikan pendakwa raya adalah tidak berperlembagaan – asas perundangan dan perlembagaan untuk penglibatan sedemikian adalah jelas
• Meminda rang undang-undang untuk memasukkan mekanisme pengawasan parlimen yang berstruktur sebagai sebahagian daripada proses lantikan untuk pendakwa raya
• Memastikan mana-mana model akhir yang diterima pakai menjunjung nilai ketelusan, kebertanggungjawaban dan kebebasan institusi
• Menyedari bahawa mengelakkan pelantikan pendakwa raya daripada semua pengawasan tidak mengukuhkan kebebasan pendakwaan – bahkan ia menjejaskannya.

Pemisahan peguam negara dan pendakwa raya adalah sebuah detik perlembagaan yang bersejarah bagi Malaysia. Kita harus memanfaatkan detik ini untuk membina institusi yang benar- benar bebas, bertanggungjawab dan layak mendapat kepercayaan awam.

Proses pelantikan yang telus dan berlapis-lapis dengan penelitian parlimen bukanlah ancaman kepada matlamat itu – bahkan sebenarnya adalah satu langkah penting untuk mencapainya.

English version

Scrutiny by a parliamentary committee of the appointment of public prosecutor does not violate the doctrine of separation of powers

We, the undersigned, congratulate the government for responding positively to the proposal to separate the offices of the attorney general and the public prosecutor.

However, we are deeply concerned that the government’s current proposal under the Constitution (Amendment) (No. 2) Bill 2026 lacks any parliamentary checks and balances for what is one of the most significant appointments in Malaysia’s constitutional order.

We wish to express our firm support for the inclusion of parliamentary committee scrutiny over the appointment process of the public prosecutor.

The public prosecutor’s role requires robust institutional safeguards

The public prosecutor holds extraordinary powers, including the sole authority to initiate, conduct and discontinue criminal prosecutions.

Given the scope of this power and the glaring past evidence of its politicisation, the manner in which the public prosecutor is appointed must itself be transparent, merit-based and shielded from undue influence.

The current bill proposes to vest the Agong with discretionary power to appoint the public prosecutor on the recommendation of the Judicial and Legal Service Commission (JLSC) and after consulting the Conference of Rulers. It is noteworthy that the JLSC is part of the public services.

While we welcome the principle of separation between the roles of attorney general and public prosecutor, the proposed appointment framework risks placing the process entirely beyond meaningful public or parliamentary oversight.

The Constitution permits and supports parliamentary scrutiny

It is our considered position that a constitutional amendment to include parliamentary scrutiny in the appointment of the public prosecutor is entirely permissible under the Federal Constitution.

Contrary to suggestions that any such involvement would be unconstitutional on the grounds of violation of separation of powers, we view that in our Westminster system of responsible government, the Constitution expressly contemplates scrutiny by external institutions, including Parliament, of executive decision-making.

Key constitutional provisions support this conclusion:

• Article 39 preserves Parliament’s authority to confer executive functions on other persons by law
• Articles 40(1) and 40(2) together expressly envision that entities beyond the cabinet can be authorised to provide binding advice to the Agong
• The Agong’s discretion to appoint a prime minister under Article 43(2) is subject to the supreme requirement that the prime minister-to-be must belong to the House of Representatives and must, in the Agong’s judgement, be “likely to command the confidence of the majority of the members of that house”
• Article 40(3) provides that federal law may require the Agong to act after consultation with or on the recommendation of any person or body of persons
• Article 3(5) permits Parliament to constitute a council to advise the Agong in matters relating to Islam
• In relation to the Agong’s power to appoint an electoral commission, Article 114(2) enjoins that the Agong shall have regard to the importance of “securing an Election Commission which enjoys public confidence”
• The Agong’s momentous power to proclaim an emergency under Article 150(1) is subject to parliamentary control. Under Article 150(3), a proclamation must be laid before both Houses and may be annulled by a resolution of both Houses passed by a simple majority

These provisions demonstrate that the Constitution does not mandate a closed or exclusively executive decision-making process, including the appointment process for high public office.

Reliance on Semenyih Jaya to block parliamentary scrutiny Is misconceived

Some have argued that parliamentary involvement in the appointment of the public prosecutor would be unconstitutional, relying principally on the Federal Court’s decision in Semenyih Jaya Sdn Bhd v Pentadbir Tanah Daerah Hulu Langat (2017).

This argument fundamentally misreads that judgment. In Semenyih Jaya, the Federal Court struck down statutory provisions that transferred judicial decision-making power to lay assessors, holding that judicial power under Article 121 of the Federal Constitution is vested exclusively and inalienably in the courts. The court affirmed that the independence of the judiciary forms part of the Constitution’s basic structure and cannot be diluted or reassigned by ordinary legislation.

However, the legal reasoning of Semenyih Jaya is confined strictly to judicial power and the protection of judicial independence. It concerns the relationship between the judiciary and Parliament. It says nothing about executive appointments or the relationship between the executive and Parliament which is one of conjunction and not strict separation.

To invoke Semenyih Jaya as a general constitutional prohibition against Parliament playing any role in appointments to high public office is to distort its legal reasoning beyond recognition. The case does not establish – and the Federal Court did not hold – that Parliament’s role is limited to passing laws or that Parliament’s oversight functions do not extend to scrutiny of public appointments by the executive.

Indeed, Semenyih Jaya itself reaffirmed that the Constitution embodies substantive principles, including the rule of law, separation of powers, checks and balances, and democratic accountability, which must be given generous and purposive effect.

As stated in the subsequent Federal Court decision of Alma Nudo Atenza v PP & Anor Appeal (2019) at paras. 70-71, at the core of the doctrine of separation of powers is the need for a mechanism of checks and balances to avoid the risk of abuse of power. The Executive, Parliament and the Judiciary form mutual checks on each other by regulating and being regulated by the rest.

These are precisely the principles that support, rather than undermine, the case for parliamentary scrutiny over the appointment of the public prosecutor. A correct and complete reading of Semenyih Jaya reinforces, not diminishes, the case for meaningful oversight of this appointment.

A checks and balances mechanism is a constitutional imperative

Malaysia’s Constitution adopts a Westminster parliamentary model under a constitutional monarchy, characterised by some elements of fusion of the executive and Parliament in terms of both composition and powers.

It is precisely these elements of fusion that render Parliament’s role of checks and balances on and oversight powers over the executive as essential, a fact recognised in the Constitution through provisions such as Article 43(3) that requires the cabinet to be collectively responsible to Parliament.

It should be noted that the bill does not move the power of appointing the public prosecutor away from the executive. It merely moves the power from the prime minister to other sections of the executive and the public service, namely the Agong and the JLSC.

Parliamentary scrutiny over the public prosecutor’s appointment is, therefore, not a deviation from our constitutional model but a vital requirement to preserve checks and balances on the exercise of this new power.

Without mechanisms of checks and balances, the government’s proposal risks placing the appointment of the public prosecutor outside both parliamentary and judicial oversight, a situation that may itself be contrary to the basic structure of the Constitution.

Democratic accountability, the rule of law, and the separation of powers are foundational constitutional values that must be actively safeguarded, not silently surrendered.

We are not calling for Parliament to appoint the public prosecutor

Our constitutional solution is scrutiny without substitution. We are calling for MPs, as representatives of the public interest who are directly accountable to the public, to play a meaningful scrutiny role in the appointment process, as is done in countries such as Canada, Germany, Switzerland, Kenya and Chile, to ensure transparency and compliance with qualification and procedural standards, to distribute accountability across institutions, and to materially reduce the risk of undue influence over the person who will occupy one of the most powerful offices in the federation.

Our call to Parliament

We call on members of Parliament, across party lines, to:

• Reject any framing that parliamentary scrutiny in the public prosecutor’s appointment process is unconstitutional – the constitutional and legal basis for such involvement is clear
• Amend the bill to include a structured parliamentary scrutiny mechanism as part of the appointment process for the public prosecutor
• Ensure that any final model adopted upholds the values of transparency, accountability and institutional independence
• Recognise that insulating the public prosecutor’s appointment from all oversight does not strengthen prosecutorial independence – it undermines it

The separation of the attorney general and the public prosecutor represents a historic constitutional moment for Malaysia. We must seize this moment to build institutions that are genuinely independent, truly accountable and worthy of public trust.

A transparent, multi-layered appointment process with parliamentary scrutiny is not a threat to that goal. It is an integral step towards achieving it.

Initiators

• Ngeow Chow Ying, advocate and solicitor; convener, Projek Sama
• Maha Balakrishnan, parliamentary and policy advocacy specialist

Endorsers

1. Tan Sri Mohamad Ariff Md Yusof, former judge of the Court of Appeal and former speaker of the House of Representatives
2. Dato’ Seri Mohd Hishamudin Md Yunus, former judge of the Court of Appeal
3. Emeritus Prof Datuk Shad Saleem Faruqi, former holder of the Tunku Abdul Rahman Chair at the University of Malaya
4. Datuk Kuthubul Zaman Bukhari, advocate and solicitor; past president, Malaysian Bar (2003-05)
5. Dato’ Yeoh Yang Poh, advocate and solicitor; past president, Malaysian Bar (2005-07)
6. Dato’ Ambiga Sreenevasan, advocate and solicitor; past president, Malaysian Bar (2007-09)
7. Ragunath Kesavan, advocate and solicitor; past president, Malaysian Bar (2009-11)
8. Christopher Leong, advocate and solicitor; past president, Malaysian Bar (2013-15)
9. Salim Bashir, advocate and solicitor; past president, Malaysian Bar (2020-21)
10. Dato’ Dr Gurdial Singh Nijar, former professor; advocate and solicitor
11. Dato’ Sri M Ramachelvam, advocate and solicitor; president, Hakam
12. Prof Andrew J Harding, legal scholar
13. Abdul Rashid Ismail, advocate and solicitor
14. Shanmuga Kanesalingam, advocate and solicitor
15. Fahri Azzat, advocate and solicitor
16. Prof Wong Chin Huat, political scientist, Sunway University
17. Prof Ahmad Fauzi Abdul Hamid, honorary professor, School of Distance Education, Universiti Sains Malaysia
18. Assoc Prof Azmil Tayeb, political scientist, Universiti Sains Malaysia
19. Assoc Prof Syaza Shukri, Department of Political Science and Madani Studies, IIUM

Support our work by making a donation. Tap to download the QR code below and scan this QR code from Gallery by using TnG e-wallet or most banking apps: